Onde começa, de fato, uma concorrência de comunicação: a importância do planejamento prévio e do briefing como instrumento jurídico-estratégico para a legitimidade e efetividade das contratações públicas de comunicação
Existe um certo conforto em imaginar que a qualidade de uma concorrência pública de comunicação se revela quando as propostas são apresentadas. É ali que surgem as ideias, os conceitos, as estratégias e as soluções que irão disputar a avaliação técnica. Mas essa é apenas a parte visível do processo. A consistência de uma concorrência começa antes, no momento em que a Administração decide como formular o problema que pretende resolver.
Na prática, muitos dos ruídos que aparecem durante o julgamento técnico não decorrem das soluções apresentadas pelas agências, mas da forma como o desafio foi inicialmente descrito. Antes da disputa entre ideias, existe uma etapa menos perceptível, mas decisiva: o briefing.
Mais do que um documento informativo ou um roteiro criativo, o briefing organiza o raciocínio que sustenta a própria disputa. É nele que se estruturam os objetivos da comunicação, os públicos prioritários, o contexto institucional e as expectativas de resultado. Em termos concretos, é o briefing que delimita o espaço dentro do qual as propostas poderão ser desenvolvidas e comparadas.
Por isso, tratá-lo como mera formalidade operacional é ignorar seu papel como instrumento de definição do objeto da contratação. Quando o problema é mal formulado, a concorrência tende a se tornar difusa. E quando a base é imprecisa, a avaliação técnica inevitavelmente se fragiliza.
Esse é um ponto que a prática vem demonstrando de forma recorrente: muitas dificuldades observadas nas licitações de comunicação não surgem na fase de julgamento, mas na forma como o desafio comunicacional é inicialmente estruturado.
Planejar deixou de ser uma formalidade
A Lei n.º 14.133/2021 contribuiu para tornar essa questão ainda mais evidente ao reposicionar o planejamento como elemento central da legitimidade das contratações públicas. A nova lógica exige que a Administração seja capaz de demonstrar, com consistência, qual necessidade pretende atender, por que a contratação é adequada e quais resultados justificam o investimento público.
O planejamento deixa de ser apenas uma etapa preparatória e passa a integrar o próprio fundamento da contratação.
Esse deslocamento de perspectiva tem efeitos importantes para as concorrências de comunicação. Diferentemente da aquisição de bens padronizados, as iniciativas de comunicação dependem de diagnóstico prévio. Campanhas institucionais, estratégias digitais, projetos de mobilização social ou ações de live marketing exigem leitura de contexto, compreensão de públicos e clareza sobre o que se pretende transformar por meio da comunicação.
Quando esse esforço inicial não é suficientemente desenvolvido, o objeto da contratação tende a se tornar amplo demais. O resultado é um processo em que as propostas passam a responder a interpretações diferentes do problema, dificultando a comparação entre soluções e enfraquecendo a consistência do julgamento técnico.
Nesse cenário, o briefing deixa de ser apenas uma peça descritiva e passa a ocupar posição estratégica no planejamento da contratação.
O briefing como ponto de equilíbrio da disputa
No regime específico das licitações de publicidade, disciplinado pela Lei n.º 12.232/2010 e detalhado por normas complementares como a IN SECOM/PR n.º 09/2025, o briefing assume papel central na modelagem da disputa técnica. É a partir dele que as agências estruturam suas propostas e definem suas abordagens estratégicas.
Um briefing consistente oferece um ponto de partida comum, permitindo que diferentes propostas sejam construídas a partir de um mesmo entendimento do problema. Isso contribui para preservar a isonomia entre os concorrentes e favorece uma comparação mais objetiva entre as soluções apresentadas.
A pluralidade de abordagens é desejável nas contratações de comunicação. Estratégias diferentes podem oferecer caminhos igualmente válidos para enfrentar um mesmo desafio. O problema surge quando não está claro qual é o desafio. Nesse caso, a divergência deixa de ser estratégica e passa a ser conceitual.
Quando o briefing é genérico ou insuficiente, surgem interpretações muito distintas sobre o objeto da contratação. Isso tende a aumentar a percepção de subjetividade no julgamento técnico e pode gerar questionamentos que poderiam ter sido evitados com uma formulação mais consistente do problema comunicacional.
O que o controle tem sinalizado
O Tribunal de Contas da União tem reiteradamente apontado fragilidades na fase de planejamento das contratações de publicidade. Em diferentes decisões, observa-se um padrão recorrente de inconsistências relacionadas à ausência de diagnóstico adequado, indefinição de resultados esperados e fragilidade na justificativa dos investimentos.
Entre os pontos mais frequentemente identificados estão a inexistência de memórias de cálculo para estimativas orçamentárias, a ausência de indicadores que permitam avaliar a efetividade das campanhas e a formulação genérica dos objetivos da comunicação.
Essas fragilidades dificultam a análise da relação entre custo e benefício da contratação e reduzem a capacidade de demonstrar que a estratégia adotada contribui efetivamente para o cumprimento das finalidades institucionais do órgão contratante.
O padrão que emerge dessas decisões sugere que parte relevante das inconsistências observadas pelo controle não está na disputa em si, mas na etapa que a antecede. O problema não costuma estar na qualidade das propostas, mas na definição do próprio problema que deveria orientá-las.
Quando o briefing perde densidade estratégica
Apesar de sua importância, ainda é comum encontrar briefings elaborados a partir de modelos anteriores, replicados com poucas adaptações ao contexto específico da nova contratação. Também se observam situações em que o público-alvo é descrito de maneira genérica, sem aprofundamento que permita orientar adequadamente a estratégia de comunicação.
Outro ponto recorrente é a definição de investimentos baseada exclusivamente em referências históricas, sem a devida contextualização ou sem memórias de cálculo que justifiquem os valores estimados. A ausência de indicadores claros de desempenho também dificulta a avaliação dos resultados e reduz a capacidade de demonstrar a efetividade da contratação.
Quando o briefing é tratado apenas como um documento formal necessário para iniciar o processo, perde-se a oportunidade de utilizá-lo como instrumento de qualificação da própria política pública de comunicação.
Um briefing bem estruturado não limita a criatividade. Ao contrário, oferece um problema claro a partir do qual soluções mais relevantes podem ser desenvolvidas.
Planejamento de comunicação também é política pública
O debate sobre o briefing ganha densidade quando se observa a interseção entre o olhar jurídico e a prática da comunicação. Um briefing mal formulado não compromete apenas a licitação sob o ponto de vista procedimental. Ele compromete a própria capacidade de a comunicação pública produzir efeitos concretos.
A comunicação institucional, digital ou presencial não constitui um fim em si mesma. Ela é instrumento para que políticas públicas alcancem as pessoas a quem se destinam, ampliando compreensão, estimulando participação e fortalecendo a confiança nas instituições.
Sem objetivos bem definidos, a estratégia tende a se tornar genérica. Sem critérios de avaliação, torna-se difícil demonstrar resultados. Sem clareza sobre o público, a comunicação perde precisão.
A qualidade das soluções apresentadas pelas agências depende diretamente da qualidade da pergunta que orienta o processo.
Concorrências melhores começam com perguntas melhores
O amadurecimento das contratações públicas de comunicação passa por uma mudança de perspectiva sobre o planejamento. A prática demonstra que muitas fragilidades observadas nesses processos decorrem menos de falhas procedimentais e mais de imprecisões na definição da necessidade administrativa.
Ao colocar o planejamento em posição central, a Lei n.º 14.133/2021 reforça algo que, no campo da comunicação, sempre foi relativamente intuitivo: boas soluções começam com problemas bem formulados.
Nas contratações de publicidade, comunicação digital, comunicação institucional ou live marketing, essa formulação se materializa no briefing. É ali que a Administração organiza o desafio comunicacional e estabelece as bases sobre as quais se desenvolverá a competição técnica.
Reconhecer o briefing como elemento estruturante da contratação não significa ampliar formalidades. Significa aumentar a clareza sobre o que se pretende resolver e criar condições para que as soluções apresentadas sejam avaliadas de forma mais consistente.
Depois disso tudo, fica muito claro que concorrências públicas mais sólidas não nascem apenas de boas ideias. Elas nascem de diagnósticos bem construídos.
Referências bibliográficas:
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Guia de boas práticas em contratações públicas de serviços de publicidade. Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil. Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, Secretaria de Controle Externo de Governança, Inovação e Transformação Digital do Estado, 2026. 54 p.
COSTA, João Roberto Vieira da; KITA, Oscar; VENTURINI, Otavio (org.). Publicidade e comunicação pública. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025. 232 p.
FURTADO, Monique Rafaella Rocha; FURTADO, Andressa Caroline Rocha. O planejamento nas licitações de comunicação: desafios e peculiaridades da fase preparatória. In: FURTADO, Madeline Rocha; FURTADO, Monique Rafaella Rocha (coord.). O planejamento das contratações: estudos técnicos preliminares e termos de referência: teoria e aplicação sob a égide da Lei nº 14.133/2021. Belo Horizonte: Fórum, 2025. p. 237-258. ISBN 978-65-5518-944-5.